第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），制定本条例。
第二章 土地的所有权和使用权
第二条 下列土地属于全民所有即国家所有：
（一）城市市区的土地；
（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；
（三）国家依法征用的土地；
（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；
（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；
（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移
农民集体所有的土地。
第三条 国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，
任何单位和个人不得侵犯。
土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定。
土地登记资料可以公开查询。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林
法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。
第四条 农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门
提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土
地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认
建设用地使用权。
设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。
第五条 单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土
地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，
确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负
责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。
未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。
第六条 依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地
使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申
请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自
变更登记之日起生效。
依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部
门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。
第七条 依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关
注销土地登记。
土地使用权有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期未获批准
的，由原土地登记机关注销土地登记。
第三章 土地利用总体规划
第八条 全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国
务院批准。
省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行
政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。
省、自治区人民政府所在地的市、人口在１００万以上的城市以及国务院指定的城市的土地
利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治
区人民政府审查同意后，报国务院批准。
本条第一款、第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地
行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡
（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或
者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。
第九条 土地利用总体规划的规划期限一般为１５年。
第十条 依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和
未利用地。
县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设
用地区和禁止开垦区等；其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一
块土地的用途。
土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制
定。
第十一条 乡（镇）土地利用总体规划经依法批准后，乡（镇）人民政府应当在本行政区域内
予以公告。
公告应当包括下列内容：
（一）规划目标；
（二）规划期限；
（三）规划范围；
（四）地块用途；
（五）批准机关和批准日期。
第十二条 依照《土地管理法》第二十六条第二款、第三款规定修改土地利用总体规划的，由
原编制机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改。修改后的土地利用总
体规划应当报原批准机关批准。
上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府
通知下一级人民政府作出相应修改，并报原批准机关备案。
第十三条 各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用
年度计划一经批准下达，必须严格执行。
土地利用年度计划应当包括下列内容：
（一）农用地转用计划指标；
（二）耕地保有量计划指标；
（三）土地开发整理计划指标。
第十四条 县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查。
土地调查应当包括下列内容：
（一）土地权属；
（二）土地利用现状；
（三）土地条件。
地方土地利用现状调查结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后，应当向社会
公布；全国土地利用现状调查结果，报国务院批准后，应当向社会公布。土地调查规程，由国务
院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。
第十五条 国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定土地等级评定标准。
县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门根据土地等级评定标准，对土地
等级进行评定。地方土地等级评定结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府土地行政主管
部门批准后，应当向社会公布。
根据国民经济和社会发展状况，土地等级每６年调整１次。
第四章 耕地保护
第十六条 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和
村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、
水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建
设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符
合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。
第十七条 禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。
在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩
从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管
部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。
一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩６００公顷以下的，按照省、自治区、直
辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准；开发６００公顷以上的，报国务院批准。
开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产
的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得
超过５０年。
第十八条 县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土
地整理方案，并组织实施。
地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地
面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。
土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承
担。
第五章 建设用地
第十九条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利
用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还
应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。
第二十条 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按
照下列规定办理：
（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土
地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。
（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地
方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地
转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。
（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实
施，按具体建设项目分别供地。
在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地
的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。
第二十一条 具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申
请，办理建设用地审批手续；分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建
设用地，分期办理建设用地有关审批手续。
第二十二条 具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设
用地的，按照下列规定办理：
（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审
查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建
设项目用地预审报告。
（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设
用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；
需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。
（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国
有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨
使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。
（四）土地使用者应当依法申请土地登记。
通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同
有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，
并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。
第二十三条 具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市
建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地
利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：
（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审
查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建
设项目用地预审报告。
（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设
用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征
用土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征用土地方案），经市、县人民政府审核同
意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政
府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征用土地的人民政府在批准征用土地方案
时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案
时一并批准）。
（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民
政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地
行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政
府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。
（四）土地使用者应当依法申请土地登记。
建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有
的未利用地的，只报批征用土地方案和供地方案。
第二十四条 具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、自治
区、直辖市的规定办理；但是，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域
的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。
第二十五条 征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，
并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置
办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的
人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补
偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济
组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政
主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准
征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。
征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起３个月内全额支付。
第二十六条 土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及
青苗的所有者所有。
征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置
的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置
的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征
得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。
第二十七条 抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后
应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于****性建设用地的，建设
单位应当在灾情结束后６个月内申请补办建设用地审批手续。
第二十八条 建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满
之日起１年内恢复种植条件。
第二十九条 国有土地有偿使用的方式包括：
（一）国有土地使用权出让；
（二）国有土地租赁；
（三）国有土地使用权作价出资或者入股。
第三十条 《土地管理法》第五十五条规定的新增建设用地的土地有偿使用费，是指国家在新
增建设用地中应取得的平均土地纯收益。
第六章 监督检查
第三十一条 土地管理监督检查人员应当经过培训，经考核合格后，方可从事土地管理监督检
查工作。
第三十二条 土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的
措施外，还可以采取下列措施：
（一）询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人；
（二）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行拍照、摄像；
（三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为；
（四）对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续；
（五）责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物。
第三十三条 依照《土地管理法》第七十二条规定给予行政处分的，由责令作出行政处罚决定
或者直接给予行政处罚决定的上级人民政府土地行政主管部门作出。对于警告、记过、记大过的
行政处分决定，上级土地行政主管部门可以直接作出；对于降级、撤职、开除的行政处分决定，
上级土地行政主管部门应当按照国家有关人事管理权限和处理程序的规定，向有关机关提出行政
处分建议，由有关机关依法处理。
第七章 法律责任
第三十四条 违反本条例第十七条的规定，在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦
的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，依照《土地管理法》
第七十六条的规定处罚。
第三十五条 在临时使用的土地上修建****性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行
政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。
第三十六条 对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑
物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除
的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。
第三十七条 阻碍土地行政主管部门的工作人员依法执行职务的，依法给予治安管理处罚或者
追究刑事责任。
第三十八条 依照《土地管理法》第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之
五十以下。
第三十九条 依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之
五以上百分之二十以下。
第四十条 依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的２倍以
下。
第四十一条 依照《土地管理法》第七十五条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的２倍
以下。
第四十二条 依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平
方米３０元以下。
第四十三条 依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方
米１０元以上３０元以下。
第四十四条 违反本条例第二十八条的规定，逾期不恢复种植条件的，由县级以上人民政府土
地行政主管部门责令限期改正，可以处耕地复垦费２倍以下的罚款。
第四十五条 违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府
土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
第八章 附 则
第四十六条 本条例自１９９９年１月１日起施行。１９９１年１月４日国务院发布的《中华
人民共和国土地管理法实施条例》同时废止。
