摘要：个人利益抑或是公共利益是根本？历来是众说纷纭。我们以为个人利益是具体的、实在的，是公共利益的基础。公共利益只有建立在个人利益基础之上才能长久存在。在此基础上，公共利益具有排他性和消费的共同性，同时值得我们注意的是公共利益不同于政府利益，这应特别引起我们的注意。在公共利益受损之后，应该如何补救的问题就涉及到公益诉讼如何运作。公益诉讼的本质在于保护公共利益。同时它具有开放性，因为公益会随着社会的变化而变化。
关键词：个人利益 公共利益 公地悲剧 公益诉讼
一、何谓公共利益？
今天，公益或公共利益日益成为备加关注的词汇。在社会转型的关键时期，关乎公益的事件不断发生，然而，令人不安的是，损害公益的事件也比比皆是。什么是公益？由于公益概念本身的不确定性再加上人们的疏漏，这便成为了一个似是而非的问题。
关于公益诉讼的学说也是多种多样的。传统法学理论中一般不认为社会公共是一种独立的利益。比如边沁就宣称“个人利益是唯一现实的利益”，“社会公共利益是一种抽象，它不过是个人利益的总和”。斯堪的纳维亚法律现实主义代表人物之一、丹麦的阿尔夫•罗斯也持类似的观点。哈耶克承认公共利益的存在，但是认为这只是一种学科意义上的抽象：“自由社会的共同福利，或公共利益的概念，决不可定义为所要达到的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种抽象的秩序，作为一个整体，它不指向任何特定的具体目标，而是仅仅提供最佳渠道，使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的。”[1]民法学家史尚宽在谈到“公益”时曾指出，在日本民法不用“公益”二字，而易以“公共福祉”者，盖以公益易解为偏于国家的利益，为强调社会性之意义，改用“公共福祉”，即为公共福利。其实，公共利益不独国家的利益，社会的利益亦包括在内。
总之，关于公共利益历来是众说纷纭。关于公共利益的理解最大的误区便是把公共利益等同于国家利益。在马克思的概念体系中，国家和社会在外延上互相排斥而不是互相包含的，国家是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”。[2]所以，从这个意义上理解，国家即是形式上的社会统一体，实质上仅为政治权力机构，是高居于社会之上的社会管理系统。另外，公共利益也不完全就是政府利益。政府利益是客观存在的，随着国家的产生，导致执行公共权力的政府的出现，谁拥有了公共的权力，谁就拥有了政治的利益，在制定公共经济政策的过程中，政府并不是真正的“中立人”、“仲裁者”，并不是社会公共利益的真正代表，而是为了维护自身的统治利益。政府行为目标与社会公共利益之间并非必然一致。历史上诸多的封建制国家、资本主义国家都证实了这一点。
公共利益的根本性标志在于它的排他性和使用和消费的共同性。所谓的非排他性即是公众都可以使用公共资源，该资源并不会因为已经有人使用而致使他人无法使用，例如城市公园和城市绿地。而使用与消费的共同性是指社会公众对公共资源的利用可以同时进行，并且不会因为一部分人的使用导致另一部分人的无法使用。
公共利益既可以是全球性的，也可以是区域性的。如温室效应即是全球性的问题，而公用建设征地则是区域性的。但是一定要注意区域性的公共利益并不代表就是集体利益。“集体”一词在中国有着特殊的含义，通常是位列国家与个人之间，三者是并列的关系，并且以前我们一直认为国家利益、集体利益与个人利益在根本上是一致的。
在社会的初始阶段，人们生活相对简单，通常自己就可以处理自己的事务、维护自己的权益。但是随着生产力的发展、人口的增加，分工的细化以及在此过程中的产生的纠纷，都阻碍了社会的进一步发展。如何使社会有秩序地发展，不致在相互争执中消耗精力便是十分重要的问题。由此也产生了公共管理的需要，最终人们决定把自己的部分权力委托给一些专门的人，由他们来组织生产、安排社会事务、维护社会治安和裁决纠纷，所以从本质上来说，政府只是公众利益的看护人或守夜人，他完全可能偏离其职责攫取公众利益，这也就是为什么公共利益不等于政府利益的原因所在。公共利益其实就是不特定多数社会公众的利益，其主体具有公共性和开放性，使社会主体便有可能成为公共利益的主体。
二、何谓公益诉讼？
“公地悲剧”是经济学界熟知的一个现象，也是一个广泛存在的现实。在外国，有人做过一个有趣的实验，取一块草地，草地被划分成几块分给牧羊人，但在中间留下了一块作为公共用地，每一个牧羊人都可以自由使用。结果，社会学者们发现，一年下来，被划分给个人的草地被有计划和节制地使用，而作为公共用地的草地却因为过度放牧而寸草不生。试验得出的结论是：由于每个人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的天性，在公共利益处于无人管理的状态下，每个人都会自觉或不自觉地榨取公共资源为己所用。因此，处于无保护状态下的公共利益是最易受到侵害的。
公益诉讼日渐兴起，并在各国得到普遍重视是与社会的快速发展分不开的。以前在自然经济和简单商品经济时代，社会主要以手工生产为主，人们生活也相对简单。市场上市生产者与消费者直接面对，有时候生产者就是消费者，人们的生活环境也很优美、资源丰富，一些生产和生活废物即便靠自然环境自身也能净化更新。同时，国家机器也不是很发达，同时实行专制统治，人民没有民主权利，整个国家是一个人的天下，众人皆是王臣，国土皆是王土。也就不会存在损害公益的严重现象发生，所以也就不会产生公益诉讼的急迫需要。但是进入工业社会以后，机器大生产成为主要的生产方式，社会分工日益细化，国家机器日益庞大，生产者与消费者之间介入了诸多的中间环节，大规模的工业废物被排向江河湖海，环境污染日趋严重，资源更加紧缺。同时，由于现代化的生产方式导致了现代的管理方式，大型乃至巨型的公司、跨国公司成为了国家经济生活的主导，这些都加剧了公地悲剧现象。于是损害消费者权益、国有资产流失、男女不平等以及排挤、限制竞争等现象层出不穷，公地悲剧日益凸现。亚里士多德早就说过，凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物。
在讨论了什么是公共利益之后，我们有必要明确什么是公益诉讼。公益诉讼在今天是个非常热门的词汇，但其却如同众人眼中的哈姆莱特，各有不同的含义。有的学者认为公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理之活动。在这一前提之下，依据提起诉讼的组织和个人的性质和地位，对公益诉讼进行了狭义与广义的划分。狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家，以国家的名义提起的公益诉讼；广义的公益诉讼既包括前者，又包括任何个人、组织代表国家，以自己的名义提起的诉讼，即所谓的“私人检察官”提起的诉讼。[3]
也有学者认为，公益诉讼制度是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益的和社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为规范。也就是说，公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人和组织提起的违法侵犯国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并审判，以处理违法行为的活动。[4]
还有学者认为，公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼。它的主体只能是国家机关，在我国就是检察院，即检察院代表国家提起。[5]
同时也有学者认为，公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的司法活动。[6]同时，该学者也提出了由于公益诉讼性质特殊，传统的三大诉讼类型无法容纳公益诉讼，也无法应付日益严重的损害公益现象，应该创设新的诉讼类型——公益经济诉讼。
在罗马程式诉讼中，有私益诉讼和公益诉讼之分，前者乃保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起；后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。也有称公益诉讼为民众诉讼的，但是这种民众诉讼（也即公益诉讼）只能在法律规定的场合由法律限定的人提起。
在分析了公益诉讼的原因和概念之后，我们认为有必要探讨一下公益诉讼的特征。公益诉讼的一个重要特征即是其开放性。公益诉讼并不是一个禁锢的已经定型的诉讼形式，它是具有开放性的。因为公益诉讼是为维护国家利益、社会公共利益而生，而国家利益、社会公共利益本身就是个开放性的集合，会随着社会的发展而变迁。例如，被视为整个封建社会基石的三纲五常在今天便是落后愚昧的代名词，成为阻碍社会进步的绊脚石。因此，我们认为开放性是公益诉讼一个非常显著的特征。
另外，公益诉讼本身并非铁板一块，是个完整统一的概念。因为诉讼对象的不同可以分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。民事公益诉讼，是指由于一般主体的行为侵犯、损害了国家利益、社会公共利益，根据法律授权，由一定的机关、团体和个人对之提起诉讼，请求法院追究其法律责任。而行政公益诉讼则不同，它的特殊性在于行政机关的作为或不作为损害了国家利益、社会公共利益而对之提起的诉讼。因此，公益诉讼也应该将之进行分类，将之分为民事公益诉讼和行政公益诉讼分别进行考察。
公益诉讼最本质的特征在于起诉者的目的在于保护社会公共利益和国家利益。针对的是侵犯国家利益、社会公共利益的违法行为。如果诉讼主体提起诉讼的目的仅仅是为了自己的一己之利，则不能称之为公益诉讼。当然，如果诉讼主体在提起诉讼是为了维护自己的合法权益，但是该案本身具有超出个人利益保护的典型性和广泛性，特别是小额多数的案件，也即既涉及个人利益也涉及公共利益的案件也可以称之为公益诉讼。
参考文献：
[1] [英]弗里德里希•冯•哈耶克著，冯克利译,《经济、科学与政治—哈耶克思想精粹》[A]，南京：江苏人民出版社2000年版，第393页。
[2]《马克思恩格斯选集》第4卷[A]，北京：人民出版社1972年版，第166页。
[3] 韩志红、阮大强：《新型诉讼——经济公益诉讼的理论与实践》[M]，北京：法律出版社1999年版，第27页。
[4] 苏家成、明军：《公益诉讼制度初探》[J]，载《法律适用》2000年第10期。
[5] 马守敏：《公益诉讼亟待开放》[N]，载《人民法院报》2001年6月15日B1版。
[6] 颜运秋：《公益诉讼理念研究》[M]，北京：中国检察出版社2002年版，第9页。
THE RESEARCH OF PUBLIC INTEREST AND PUBLIC INTERSET LITIGATION
GAO de-sheng
(Law School, Soochow University , Suzhou 215021 China)
Abstract：Which is foundation, Individual interest or public interest? Everybody has his opinion. We think individual interest is concrete and substantial. It is foundation of public interest. Public interest will be long if it comes from individual interest. So public interest is exclusive. We should notice public interest is not government interest. How to remedy public interest if somebody invade it refers to public interest litigation. The essence of public interest litigation is to protect public interest. At last, it is open. Because public interest will change.
Key words: individual interest public interest tragedy of public place public interest litigation
